Praktyki antykonkurencyjne uczelni pod wnikliwą obserwacją

25.09.2018

W ostatnich latach wiele mechanizmów rynkowych zostało wprowadzonych do szkolnictwa wyższego – uczelnie pobierają opłaty za świadczone usługi, prowadzą badania także na rzecz podmiotów z sektora prywatnego, zarządzają uzyskanymi prawami własności intelektualnej oraz zakładają podmioty mające wspomagać je w komercjalizacji. Także publiczne środki na naukę dystrybuowane są w bardziej konkurencyjny sposób, a koszty działalności skłaniają do poszukiwania alternatywnych (niepublicznych) źródeł finansowania.

Ponadto, rosnące nakłady na prowadzenie działalności badawczej, wraz z malejącą liczbą studentów, powodują wzrost konkurencyjności na polskim rynku edukacyjnym.

Charakter działalności edukacyjnej

Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnie w zakresie prowadzonej działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przepis ten nie stoi na przeszkodzie w uznaniu szkół wyższych za przedsiębiorców w rozumieniu innych gałęzi prawa. Zawarta bowiem w art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów szeroka definicja „przedsiębiorcy” obejmuje m.in. osoby prawne organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Taki status uczelni potwierdził SN w wyroku z dnia 7 kwietnia 2004 r. (III SK 22/04) oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. (VI ACa 14/07).

Jednak nie każda działalność prowadzona przez uczelnie stanowi usługi o charakterze użyteczności publicznej – przykładem jest działalność centrów transferu technologii będących jednostkami ogólnouczelnianymi. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że gospodarczy charakter niektórych działań uczelni wywołuje wątpliwości na gruncie orzecznictwa TSUE oraz rozważań podejmowanych w państwach członkowskich.

Potrzeba funkcjonalnej analizy

Zdaniem TSUE pojęcie „przedsiębiorcy” obejmuje każdy podmiot wykonujący działalność gospodarczą, niezależnie od formy prawnej tego podmiotu oraz sposobu jego finansowania.

W sprawie Humbel (C-263/86) Trybunał uznał, że działalność edukacyjna prowadzona przez podmioty publiczne nie jest usługą w rozumieniu TFUE, ponieważ systemy edukacyjne finansowane są ze środków publicznych nie w celu osiągnięcia zysku, a raczej dla zaspokojenia obowiązku państw członkowskich względem swoich obywateli. W sprawie Wirth (C-109/92) Trybunał potwierdził, że takie rozumienie pojęcia „usługi” dotyczy także szkolnictwa wyższego, tak długo jak uczelnie nie są zorientowane na zysk i nie są zasadniczo finansowane ze środków prywatnych.

Nowsze orzecznictwo Trybunału uznało niektóre aspekty działalności edukacyjnej za działalność gospodarczą. W orzeczeniu Neri (C-153/02) TSUE określił organizowanie kursów uniwersyteckich za wynagrodzeniem mianem usługi. Prywatne szkoły zaś (Schwarz, C-76/05) oraz działalność prowadzona przez osobę fizyczną na rzecz uczelni w innym z państw członkowskim (Jundt, C-281/06) zostały uznane za działalność gospodarczą.

Wątpliwości co do gospodarczego charakteru prowadzonej działalności dotyczą wszystkich usług, tradycyjnie świadczonych wyłącznie przez podmioty publiczne, jak np. ochrona zdrowia. Jednak każdorazowa ocena, czy działalność edukacyjna ma charakter gospodarczy, osłabia pewność prawa podmiotów prowadzących taką aktywność. W związku z powyższym, istnieje konieczność bardziej funkcjonalnej analizy prowadzonej działalności niż indywidulana ocena każdego jej aspektu.

Na dopuszczalność bardziej funkcjonalnej analizy wskazują orzeczenia Höfner and Esler v Macroton (C-41/90), Ambulanz Glöckner (C-475/99) oraz istota prawa konkurencji, którego celem jest ochrona konkurencji na rynku. Dlatego też „przedsiębiorcą” powinien być każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, świadczący usługi choćby potencjalnie będące przedmiotem działalności gospodarczej, a tym samym mogący wpływać na konkurencję na rynku właściwym.

Decyzje dotyczące usług edukacyjnych

Dotychczas KE nie prowadziła postępowania antymonopolowego wobec uczelni, działania takie były bowiem podejmowane w poszczególnych państwach członkowskich.

Już w 1979 r. niemiecki Sąd Najwyższy uznał publiczną szkołę muzyczną oraz samozatrudnionych w niej nauczycieli za przedsiębiorców biorących udział w porozumieniu ustalającym maksymalną cenę oferowanych usług. W 2006 r. brytyjski urząd ochrony konkurencji nałożył karę w wysokości 10 000 funtów na każdą z 50 prywatnych szkół biorących udział w porozumieniu. Podmioty te regularnie wymieniały informacje dotyczące cen za oferowane usługi edukacyjne i ich wzrostów w kolejnych latach. W 2012 r. holenderski urząd zakończył postępowanie antymonopolowe w sprawie domniemanego porozumienia pomiędzy Uniwersytetem Amsterdamskim a Wolnym Uniwersytetem w Amsterdamie. Obie uczelnie zobowiązały się nie uzgadniać cen drugiego kierunku, chyba że taki program byłby wspólnie organizowany.

Inny aspekt prawa konkurencji był przedmiotem analizy brytyjskiego urzędu ochrony konkurencji w 2004 r., gdy dopuścił on koncentrację polegającą na połączeniu Politechniki w Manchesterze, Uniwersytetu im. Wiktorii w Manchesterze oraz Uniwersytetu w Manchesterze. Należy wskazać, że urząd analizował przedmiotową transakcję odrębnie na krajowym rynku studiów I i II stopnia.

Dotychczasowe decyzje Prezesa UOKiK dotyczyły niedozwolonych klauzul w umowach ze studentami oraz utworzenia wspólnego przedsiębiorcy.

Powyższe decyzje nie wyczerpują potencjalnych praktyk szkół wyższych, które mogą zapobiegać, ograniczać lub zakłócać konkurencję na rynku właściwym. Jeżeli brak jest substytucyjności pomiędzy studiami I i II stopnia oraz prowadzonymi badaniami naukowymi, a także specjalizacją poszczególnych uczelni, to produktowe rynki wyznaczane przez krajowe urzędy ochrony konkurencji mogą powodować uznanie wielu uczelni za posiadające pozycję dominującą, a tym samym narażenie ich na zarzut nadużywania takiej pozycji. Należy bowiem przypomnieć, że samo posiadanie wysokiego udziału w rynku nie narusza ani polskiego, ani europejskiego prawa konkurencji.

Porozumienie nie zawsze narusza konkurencję

Uczelnie jako przedsiębiorcy w rozumieniu prawa konkurencji mogą korzystać z wyłączeń grupowych oraz wyłączenia indywidualnego. Ponadto, świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym wyłączone jest spod zakresu prawa konkurencji (art. 106 TFUE).

O zainteresowaniu sektorem szkolnictwa wyższego krajowych urzędów ochrony konkurencji świadczy przeprowadzona w Wielkiej Brytanii analiza rynku studiów I stopnia. Opublikowany w marcu 2014 r. raport potwierdził wysoki poziom konkurencyjności tego sektora. Niektóre spośród analizowanych praktyk mogłyby mieć charakter antykonkurencyjny, ale z uwagi na brak dowodów i negatywnych skutków urząd podjął jedynie działania promujące wiedzę o istniejących regulacjach.


Małgorzata Darowska, Marcin Alberski

Wstecz